Politikointia ja reviiri-intressejä : puolueiden hallintoideologiat ja virkamiesten hallintoajattelu aluehallintouudistuksissa

Abstract

Tutkimuksen tehtävänä on tarkastella puolueiden hallintoideologioita sekä virkamiesten hallintoajattelua aluehallintouudistuksiin kohdistuneen hallintopolitiikan lähteinä. Tähän keskeisesti liittyen työssä tuodaan esiin sellaisia poliittisia sekä hallinnollisia lähtökohtia ja intressejä, joiden nähdään olevan toimijoiden hallintoideologioiden ja hallintoajattelun taustalla.

Vastaavaa lähestymistapaa ei ole aiemmin käytetty suomalaisia aluehallintouudistuksia tarkasteltaessa – hallintouudistusten ja politiikan välistä suhdetta on ylipäänsä tutkittu Suomen oloissa erittäin vähän. Tutkimus tuo näin esiin vaihtoehtoisen tavan tarkastella hallinnon uudistustyötä – tutkimuksen näkökulma asemoidaan julkisen toiminnan analyysin kenttään. Tutkimuksen empiirinen osio on rajattu 1990-luvun aluehallintouudistuksiin sekä 2000-luvun uudistusten osalta Kainuun hallintokokeiluun.

Tutkimuksen keskeisimpiä johtopäätöksiä on, että tehdyissä uudistuksissa hallintoideologioiden ja hallintoajattelun puhdas merkitys on usein heikentynyt poliittisten ja hallinnollisten kompromissien takia. Poliittisesti kovin radikaaleihin uudistusratkaisuihin ei ole ollut ylipäänsä mahdollisuutta – aluehallinnon kokonaisratkaisun puuttuminen lienee yksi selvimmistä esimerkeistä. Aluehallinnon uudistusratkaisut ovat puolueille ja eri hallinnonaloille tärkeitä erityisesti silloin, kun kysymys on poliittisen tai hallinnollisen vallan ja resurssien jaosta. Hallintoideologiat näyttäytyvät tässä yhteydessä usein puolueiden välisenä politikointina, ja hallintoajattelu vastaavasti hallintosektoreiden reviiri-intresseinä.

Puolueet ovat pyrkineet linjaamaan aluehallintouudistuksia hallintoideologioidensa ohjaamina, mutta poliittiset kompromissit esimerkiksi hallituspuolueiden välillä ovat himmentäneet tätä ideologisuutta toteutuneessa hallintopolitiikassa. Ministeriöiden avainvirkamiehet ovat puolustaneet usein omaa sektoriaan tai oman hallinnonalansa reviiriä yhdessä rintamassa yhteisen intressin mukaisesti. Joissakin aluehallintouudistuksissa yksittäisen virkamiehen hallintoajattelu on kanavoitunut keskeisesti uudistuslinjauksiin ja lopulta jopa konkreettisiin uudistusratkaisuihin.

Suomalaisen hallinnon tutkimuksen näkökulmasta työn sanoma on, että julkisen toimintapolitiikan tarkastelun painoarvoa olisi syytä lisätä suhteessa perinteisimpiin hallinnon tutkimuksen kenttiin. Politiikkaprosessiin ja toimijoihin kohdistuva tutkimus antaa relevantin vaihtoehdon julkishallinnon uudistusten tarkasteluun.

The purpose of the research is to examine the administrative ideologies of parties and the administrative thinking of authorities as sources of administrative politics used in the reforms of regional administration. The work also brings out political and administrative facts and interests that are considered to be in the background of the administrative ideologies and thinking of actors.

An approach of this kind has not previously been used in the examination of Finnish reforms of regional administration – in general, very little research has been conducted on the relation between administrative reforms and politics in Finland. The research thus presents an alternative way to examine administrative reform activities. The perspective of the study builds on the analysis of public policy.

The empirical part of the study deals with the reforms of regional administration made in the 1990s and the regional self-government experiment made in Kainuu in the 2000s. One of the central conclusions is that the genuine meaning of administrative ideologies and thinking behind reforms often fades as a result of political and administrative compromises. Truly radical reforms have not been possible politically – perhaps one of the most obvious examples of this is the fact that there is no comprehensive solution for regional administration.

Reforms of regional administration are important for parties and fi elds of administration especially during the allocation of political or administrative power and resources. In this context, administrative ideologies materialize in politicizing between parties and administrative thinking materializes in defending the territorial interests of administrative sectors.

Parties have attempted to outline reforms in regional administration according to their administrative ideologies, but political compromises e.g. between the ruling parties have weakened these ideologies in the realized administrative politics. The key offi cials of ministries have often defended their sectors or their administrative territories in unison and driven by a common interest. In some reforms of regional administration, an individual offi cial has focused his or her administrative thinking strongly on reform policies, which has fi nally even led to concrete reforms.

From the perspective of Finnish administrative research, the study shows that the examination of public policy should be given more weight in relation to the more traditional fi elds of administrative research. Research on the political process and actors provides a relevant option in the examination of reforms within public administration.