Vipuvoimaa EU:lta : Yritystukiprosessi ja tuen takaisinperintä Euroopan unionin oikeuden ja kansallisen sääntelyn nojalla

Abstract

Tutkimuksessa tarkastellaan Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) yritystukien oikeudellista sääntelyä yritystukiprosessissa ja erityisesti tuen takaisinperinnässä. Tutkimuksen tavoitteena on tuoda esiin tuen takaisinperinnän kannalta sellaisia näkökulmia ja mahdollisia epäkohtia, jotka tuenhakijan on hyvä tiedostaa ennen tuen hakemista. Suurin osa yritystukien takaisinperinnöistä liittyy hankkeen hyväksyttäviin menoihin ja hankkeen päättymisen jälkeen tapahtuneisiin muutoksiin, jotka ovat sääntöjenvastaisia. EU-oikeus ja kansallinen sääntely jättävät viranomaiselle osin laajan harkintavallan yritystukiprosessin eri vaiheissa ja varsinkin yritystukien takaisinperintämenettelyssä. Tässä tutkimuksessa selvitetään, miten viranomainen on käyttänyt harkintavaltaa rahoitusta saaneiden yritysten tukipäätöksissä. Tämän tutkimuksen näkökulma on ensisijaisesti sisäinen, mutta tutkimus sisältää myös empiirisen näkökulman, joka pyrkii tukemaan oikeusdogmaattista lähtökohtaa. Tutkimuksen pääpaino on kansallisessa yritystukilainsäädännössä ja oikeuskäytännössä, mutta EU-oikeudesta seuraavan lähtökohdan johdosta eurooppaoikeudellista näkökulmaa ei tule unohtaa. Tutkimuksen ensisijaiseksi kohteeksi on valittu rakennerahasto-ohjelmakausi 2007–2013, johon liittyvä takaisinperintäprosessi ja sitä koskevat ongelmat ja epäkohdat hallinnon asiakkaan eli yrittäjän näkökulmasta aktualisoituvat erityisesti ohjelmakauden päättymisen jälkeen. Vuonna 2014 alkanutta rakennerahasto-ohjelmakautta koskevia säännöksiä on käsitelty tässä tutkimuksessa erityisesti ohjelmakausien vaihtumisesta aiheutuvien lakimuutosten kannalta. Yritystukien takaisinperintään soveltuva oikeudellinen sisältö erityisesti yritystuen saajan näkökulmasta on saatu selville konstruoimalla sekä EU-tuomioistuimen että kansallisen tuomioistuimen oikeustapauksia EAKR-yritystukien alkuvaiheista aina vuoteen 2018 asti. Tutkimuksessa analysoitujen oikeustapausten perusteella voidaan todeta, että takaisinperinnästä vapautuminen on mahdollista vain erittäin tiukkojen edellytysten vallitessa eikä linja näytä lieventyneen vuosien kuluessa: viranomainen perii tuen takaisin, jollei erityisiä perusteita ole tuen perimättä jättämiseen. Tämä on linjassa EU:n valtiontukilainsäädännön kanssa, jonka mukaan perusteetta saatu tuki on aina perittävä takaisin. Tutkimustuloksista voidaan todeta, että yritystukiin liittyvä takaisinperinnän riski lienee yksi merkittävä tekijä, jonka vuoksi tuki jätetään mieluummin hakematta ja vähemmän tärkeä investointi tekemättä kuin ollaan sidottuna avustuksen kohteena olevan omaisuuden käyttöaikaan jopa 10 vuotta investoinnin jälkeen. Tämän tutkimuksen perusteella voidaan arvioida, että yritystuet ovat julkisten varojen käytön kannalta riittävästi valvottuja. Perusteltua lienee kuitenkin kysyä, onko tarkastuksista saatava hyöty aina järkevässä suhteessa tarkastuksista aiheutuneisiin kustannuksiin ja tarkastuksen kohteena olevan yrityksen hallinnolliseen rasitukseen. Koska yritystukiin liittyvä lainsäädäntö ja lainsäädännön esitöissä esitetyt perusteet ovat niukkoja eikä oikeuskäytäntöäkään ole runsaasti, viranomaisen on kiinnitettävä huomiota erityisesti tuensaajien yhdenvertaiseen kohteluun. Tästä näkökulmasta katsottuna viranomaisen on perusteltua ohjata sekä harkintavaltaa että tuen myöntämistä ja maksamista koskevia edellytyksiä omilla sisäisillä ohjeillaan ja rahoituslinjauksillaan. Tässä tutkimuksessa on havaittu sisäisten ohjeiden ja lainsäädännön välisiä ristiriitoja ja jopa lainvastaisuuksia. Sisäisten ohjeiden tulee perustua kuitenkin lainsäädäntöön, eikä niillä voida missään olosuhteissa säätää lainvastaisesta menettelystä.

The research focuses on regulation concerning business subsidies awarded by the European Regional Development Fund (ERDF) within the business subsidy process, particularly on recovering subsidies that have already been paid. The aim is to bring out recovery-related issues and potential problems that an entrepreneur should be aware of before applying for subsidy. Most recovery claims deal with the admissible costs of a project and unlawful changes that have occurred after a project. EU law and national regulation provide the authorities with somewhat extensive discretionary power in the various phases of the business subsidy process, especially when paid subsidy is recovered. This research investigates how the authorities have used their discretionary power in making decisions concerning businesses that have received financial support. The primary viewpoint is internal, but the study also contains a legal dogmaticsbased analysis carried out through an empirical perspective. The research deals mainly with national legislation on business subsidy and with case law, but owing to the framework of EU law, it also takes into account the European judicial viewpoint. While the primary target of investigation is the structural fund programme period 2007–2013, the recovery process and the related problems experienced by the customer of administration, i.e. the entrepreneur, materialise particularly after the programme period. The regulation concerning the structural fund programme period that started in 2014 has been discussed in this research specifically from the viewpoint of amendments prompted by the transition from one programme period to the next. The judicial content applicable to the recovery of business subsidy, particularly from the receiver’s point of view, has been extracted by constructing legal cases of the EU Court of Justice and domestic courts from the outset of the ERDF business funding system to the year 2018. The analysed cases indicate that exemption from the recovery of paid subsidy is possible only if extremely strict conditions are met, and this rigorous approach has remained the same over the years: the authorities will recover a paid subsidy if there are no specific grounds for not doing so. This is in line with EU rules on state aid, according to which an unjustly received subsidy must always be recovered. Based on the results, the risk of recovery appears to be a key reason why entrepreneurs do not apply for subsidy and instead skip some minor investment, thereby avoiding a situation in which they are tied to the property for up to 10 years after the investment. The research also suggests that business subsidising is under sufficient control from the viewpoint of public expenditure. However, there is reason to doubt whether the benefits of the strict inspections are reasonably proportioned to their costs and the administrative burden bearing down on the inspected businesses. Since legislation on business subsidy and the arguments used in the relevant lawdrafting are scarce and there are not many precedents to resort to, the authorities must pay special attention to the equal treatment of beneficiaries. That said, it is reasonable to expect the authorities to steer both their use of discretionary power and the conditions of granting and paying subsidy through their internal instructions and guidelines. This research, however, has revealed contradictions between the internal instructions and legislation that in some cases even lead to unlawful circumstances. The authorities’ internal instructions must be based on law, and in no circumstances can they be used to stipulate unlawful proceedings.