Kuntaliitos strategiakäytäntönä ja koettuna muutoksena

Abstract

Tämän hallintotieteen alaan kuuluvan tutkimuksen aiheena on kuntaliitos strategiakäytäntönä ja koettuna muutoksena. Tutkimuksen tavoitteena on lisätä tietoa kuntien strategian muodostamisesta ja toteuttamisesta vastaamalla seuraaviin kysymyksiin: miten kuntaorganisaatioiden jäsenistä, tässä tutkimuksessa pääsääntöisesti kuntien johtavista viranhaltijoista ja strategiakonsulteista, tulee strategiatoimijoita ja miten se ilmenee muutoksessa, mitä ovat strategiatoimijoiden aikaansaamat vaikutukset organisaatiolle ja mitä merkityksiä strategiatoimijat antavat strategiaprosessille kuntaliitoksessa? Tutkimus ajoittuu 2000-luvun alun Paras-hankkeena tunnettuun kuntareformiin, jossa kunnilta vaadittiin strategista valintaa kunta- ja palvelurakenteen kehittämiseksi joko kuntien yhteistyöllä tai kuntarajojen muuttamisella kuntaliitoksin. Tässä tutkimuksessa kunta nähdään pluralistisena, julkisena organisaationa, jolla on suomalaisessa yhteiskunnassa instituution asema, mikä merkitsee organisaatiossa jännitteisyyttä lukuisten mahdollisesti ristiriitaisten tavoitteiden kesken ja vaatimusta organisaation legitimiteetin ylläpitämisestä ja uusintamisesta muutoksessa.

Tutkimuksessa näkökulmana on strategia käytäntönä eli kyseessä on tutkimus, jossa strategia nähdään sosiaalisena käytäntönä. Strategia käytäntönä -tutkimus selvittää, ketkä ovat organisaatiossa strategiatoimijoita, mitä he tekevät strategian muodostamisessa ja toteuttamisessa ja minkälaisista käytännöistä eli rutiineista, menettelytavoista, ajattelumalleista ja puhetavoista strategiatyö rakentuu. Laadullisen tutkimukseni aineisto on hankittu Lounais-Pirkanmaan kolmesta kuntaliitoksesta vuosina 2007, 2009 ja 2013. Tutkimusaineisto koostuu ensisijaisesti narratiivisista haastatteluista, joissa seudun kuntaliitosten valmisteluun ja toteuttamiseen osallistuneilta johtajilta, keskijohdolta ja strategiakonsulteilta on pyydetty kertomuksia heidän kokemuksistaan. Lisäksi tutkimusaineistoksi on koottu seudun kuntaliitoksista kirjoitettuja asiakirjoja, päätöspöytäkirjoja ja selvityksiä. Kertomuksien juonentamisella on luotu tulkinta siitä, miten tapahtumat voidaan käsittää ja miten ne muodostuvat mielekkäiksi tapahtumaketjuiksi. Tutkimuksessa haastatteluai neisto, kirjoitettu paikallinen aineisto ja muu tutkimuskirjallisuus muodostavat kokonaisuuden.

Tutkimusaineiston perusteella kuntien strategisen yhdistymisen edellytyksiä selvitettiin käytännöillä, jotka liittyvät kansainväliseen ja institutionalisoituneeseen strategiatyöhön, pluralistisiin ja institutionaalisiin konteksteihin ja organisaatioiden fuusioihin. Yhdistymisstrategian tekemiseen osallistui laaja joukko organisaation jäseniä, mutta samalla prosessissa kehittyi osallisuutta rajaava tila. Osallistumista rajaava tila muodostuu kontekstiin sovitetuista strategiatyön globaaleista malleista ja strategisiksi määrittyvistä asioista. Se koostuu kvantitatiivisen tiedon, erityisesti taloudellisten tunnuslukujen ja ennakointimallien keskeisestä osuudesta muutoksen merkityksellistämisessä, jämäkästi hallinnoidusta strategiaprosessista sekä prosessin organisoinnista sisäisesti homogeenisiin strategiatyöryhmiin tiukasti sidottuine rooleineen. Samalla strategiaprosessiin osallistuja saa mahdollisuuden antaa asiantuntemustaan, jäsentää ja ymmärtää yhteistä tietoa, osoittaa kykenevyytensä strategiseen ajatteluun ja näin legitimoitua strategisesti relevantiksi toimijaksi. Pluralistisissa organisaatioissa näiden käytäntöjen tarkoitus on tyypillisesti tukea ja rakentaa strategista koherenssia ja konsensusta organisaation tulevasta suunnasta.

Kuntien yhdistymisessä strategian suunnittelun ja toteutuksen rajat liudentuivat, sekoittuivat toisiinsa ja muuttuivat sumeiksi. Strategian rajojen sumeus syntyy strategiatoimijoiden epätäydellisten, sopeutuvien ja emergenttien sekä korjaavien ja näkymättömien toteutusten kautta. Se kehittyy pluralistisen kuntaorganisaation pyrkimyksestä pitää yllä strategista tasapainoa monien tavoitteiden kesken. Se nousee kuntaan institutionaalisena organisaationa kohdistuvista paineista erottautua strategisesti muista samanlaisista organisaatioista turvaten kuitenkin samalla kuntaorganisaation legitimiteetin. Se syntyy toimijoiden omakohtaisten tavoitteiden ja roolien vaikutuksesta suunniteltuihin ja emergentteihin strategioihin ja strategiaa korjaaviin toteutuksiin. Strategiaa toteutettaessa sitä yhtä aikaa luodaan uudestaan erilaisten alastrategioiden ja niiden aikaansaamien strategiaa muuttavien tulkintojen kautta.

Tutkimuksen myötä on ilmennyt, että kuntien toimintaympäristöissä ja organisaatioissa on yhtäaikaisia eritasoisia jännitteitä, jotka myös vaikuttavat kunnan strategisen muutosprosessin käynnistymiseen. Kunta- tai palvelurakenteen muutoksella on tarkoitus hallita kuntien sekä sisäisiin että ulkoisiin paineisiin liittyviä jännitteitä. Näiden ilmiöiden epälineaarisuus viittaa myös tapahtumiin, jotka koetaan odottamattomiksi. Yllätyksellisiä asioita ja tapahtumia organisaatioiden fuusioissa, esimerkiksi kuntaliitoksissa, ovat tyypillisesti fuusioaloite tai sen ajankohta sekä fuusion vastustamisen aktivoitumisen ajankohta ja ilmenemismuodot. Yllätyksellisiä ovat myös fuusion jälkeiseen toiminnalliseen integraatioon liittyvät vaikeudet ja organisaatiokulttuurien johtamisen haaste tasapainon löytämisessä kuntaliitoksen osapuolten intressien ja yksittäisten ihmisten pätevyyden arvostamisen välillä. Kuntien toimintaympäristöön ja organisaatioon liittyviä eritasoisia jännitteitä voidaan hallita, vaimentaa ja sovitella, mutta niiden yhtäaikaista olemassaoloa ei voi täysin estää.

Kuntaliitoksessa merkityksellistäminen ja oikeuttaminen kietoutuvat yhteen. Strategiatoimijat sovelsivat kontekstiin liittyviä saatavilla olevia diskursseja kehysten antamisessa strategiaprosessille ja sen lopputulokselle varsinkin, jos tietyt diskurssit näyttävät tarjoavan luonnollisemman perustan muutoksen oikeuttamiselle kuin jotkin toiset. Valmiita diskursiivisia kehyksiä strategiatoimijoille tarjoavatkin kansallinen keskustelu kunta- ja palvelurakenteesta, usko suurempien kunta- tai palveluyksiköiden hyödyllisyyteen, kuntia koskeva taloudellinen tieto, sen esittäminen sosiaalisesti hyväksyttynä tietona ja tulevaisuuden merkityksellistyminen hyötyinä: tuottavuutena, säästöinä ja fuusioissa tyypillisenä synergiana. Jaettuja merkityksiä ovat luoneet myös organisaatioiden jäsenten menneet teot ja käytännöt, joihin he ovat tottuneet ajattelussaan turvautumaan. Kuntaliitos merkityksellistyy kuntien pitkäaikaisen yhteistyön luonnollisena seurauksena.

This study in administrative science addresses municipal mergers as strategy practices and an experienced change. Its purpose is to increase the knowledge of municipal strategy formulation and implementation by finding out how members of municipal organisations, in this case mainly leading officials and strategy consultants, become strategy practitioners and how this manifests in the process of change; what effects strategy practitioners produce in organisations; and what meanings strategy practitioners assign to strategy processes in municipal mergers. The context of the study is the municipal reform of the beginning of the 2000s, also known as the Paras project, where municipalities were required to make a strategic choice between developing their municipal and service structure either through municipal collaboration or through a municipal merger. In this study, a municipality is considered a pluralistic, public organisation that has an institutional position in Finnish society, which in an organisation means tension between numerous, possibly contradicting goals and a requirement to maintain and reproduce organisational legitimacy in a process of change.

The perspective of this study is “the strategy as practice”, where strategy is regarded as a social practice. The study seeks to define the persons who function as strategy practitioners in an organisation; what their tasks are in the creation and implementation of a strategy; and what practices such as routines, methods, thought patterns, and manners of speech strategy work builds on. The material of this qualitative study has been acquired from three municipal mergers in southwestern Pirkanmaa in 2007, 2009, and 2013. The material consists primarily of narrative interviews, where the management, middle management, and strategy consultants participating in the preparation and implementation of the region’s municipal mergers were asked to narrate their experiences. In addition, the material includes documents, resolutions, and reports concerning the region’s municipal mergers. By emplotting the narratives, the author has created an interpretation of how the events can be understood and how they form into meaningful chains of events. The interview material, the local written material, and the other research literature form a unified whole in the study.

Based on the material, the prerequisites for strategic municipal mergers were sorted out through practices that relate to the international and institutionalised field of strategy work, pluralistic and institutional contexts, and organisational mergers. Strategy making involved members of the organisation extensively, but at the same time a limited state of participation was formed in the strategy process. These limits of participation are comprised of global strategy work models that are placed in the context and matters that are defined as strategic. In addition to these limits consist of the central role of quantitative knowledge, particularly economic indicators and anticipatory models, in the sensemaking of change; a determinedly administered strategy process; and the organisation of the process into internally homogenous strategy work groups with strictly defined roles. Meanwhile, the participants in the strategy process get a chance to extend their expertise, to analyse and understand common knowledge, to show their capacity for strategic thinking, and thereby to legitimise themselves as strategically relevant actors. Typically, in pluralistic organisations, the purpose of these practices is to support and construct strategic coherence and a consensus about the future direction of an organisation.

In municipal mergers, the borders between strategic planning and implementation became fluid, got mixed up, and turned fuzzy. The fuzziness is created through the strategy practitioners’ imperfect, adaptive, and emergent implementations and, on the other hand, through corrective and invisible implementations. It stems from the attempt of a pluralistic municipal organisation to maintain a strategic balance between numbers of objectives. It derives from pressures directed at a municipality as an institutional organisation to differentiate itself strategically from other similar organisations while securing the legitimacy of the municipal organisation. It arises from the effect of strategy practitioners’ personal goals and roles on planned and emergent strategies and strategy correction implementations. When implementing a strategy, it is concurrently re-created through various sub-strategies and resultant interpretations that change the strategy.

This study on municipal mergers has shown that the operational environments and organisations of municipalities have concurrent tensions on different levels that also affect the start of a municipality’s strategic change process. The purpose of changing a municipal or service structure is to control tensions related to the municipality’s internal and external pressures. The nonlinear nature of these phenomena also points to events that are experienced as unexpected. Among the unexpected issues and events in organisational fusions such as municipal mergers are typically the fusion initiative or its timing, the time when resistance to the fusion activates, and the forms that the resistance takes. Unexpected are also the problems related to post-fusion functional integration and the challenge of organisational culture management in striking a balance between the merging parties’ interests and the valuing of individual competence. Various tensions related to municipalities’ operational environment and organisation can be controlled, attenuated, and mediated, but their coexistence cannot be completely avoided.

In a municipal merger, sensemaking and justification are intertwined. Strategy practitioners applied available context-related discourses to the formation of frames for the strategy process and its outcome, particularly if certain discourses seem to provide a more natural basis than others for the justification of the change. Ready-made discursive frames for strategy practitioners are indeed offered by the national discourse on the municipal and service structure, confidence in the usefulness of larger municipal or service units, economic knowledge on municipalities and its presentation as socially approved knowledge, and sensemaking of the future in terms of benefits: productivity, savings, and synergy that is typically associated with fusions. Shared meanings have also been created through past actions and practices that the members of organisations have recursively resorted to. A municipal merger becomes meaningful as the natural result of long-term collaboration between municipalities.