Scales of trust : an exploration of the social licence to operate of mining at the societal level

Abstract

Väitöskirja keskittyy sosiaaliseen toimilupaan (social licence to operate) liittyvään teorianmuodostamiseen yhteiskunnallisesta näkökulmasta. Käsitteen soveltaminen paikallisyhteisöihin on vakiinnuttanut paikkansa, mutta sosiaalisen toimiluvan luonteen tutkimus yhteiskunnan tasolla on vasta aluillaan useasta syystä. Ensinnäkin on hankala määritellä, ketkä kaikki muodostavat ”yhteiskunnan”. Toiseksi on syytä kysyä, voiko yhteiskunnan ja teollisuuden välinen suhde perustua luottamukseen, kun otetaan huomioon toimijoiden moninaisuus? Kolmanneksi itse sosiaalisen toimiluvan käsite yksityisenä hallintomekanismina on vaikea hahmottaa, koska muutostekijöihin kuuluvat myös päättäjät ja lainsäädäntö. Asiaan liittyy myös ideologinen aspekti, sillä tutkijat usein välttelevät yhteisötasoa laajempaa tarkastelua, koska se saattaisi vesittää näkemyksen, jonka mukaan sosiaalisen toimiluvan näkökulmasta valta kuuluu yhtälailla yhteisölle kuin valtionhallinnollekin. Tässä tutkimuksessa sosiaalista toimilupaa tarkastellaan käsitteenä, joka perustuu yhteisön ja yrityksen väliseen suhteeseen mutta joka samalla skaalautuu siten, että toimiluvan edellytyksiä, toimijoita ja suhdetoiminnan tavoitteita voidaan tarkastella yhteiskunnan tasolla. Tässä tutkimuksessa tätä lähestymistapaa sovelletaan käytäntöön kehittämällä skalaarinen sosiaaliseen toimiluvan malli (Scalar SLO Model), joka integroi samaan malliin sekä hyväksynnän että hylkäämisen edellytykset molemmilla tasoilla. Malli mahdollistaa tasojen sisäisen ja tasojen välisen testauksen, jonka avulla voidaan selvittää yhteiskunnallisen sosiaaliseen toimiluvan toimintamekanismit ja määritellä sosiaaliseen toimiluvan merkitys kaivosprojektia koskevan yhteisön hyväksynnän kannalta.

Malli yhdistää yhteisöllisen ja yhteiskunnallisen tason kuvaamalla luottamuksen ja hyväksynnän saavuttamisen tai menettämisen yhteisiä edellytyksiä. Luottamukseen ja hyväksyntään pätee sama kuin yhteisöllisen sosiaalisen toimiluvan edellytysten soveltamisessa yhteiskunnan tasolla: yrityksen on rakennettava luottamukseen perustuva suhde saadakseen projektinsa hyväksytyksi, ja samoin kaivosteollisuuden on luotava luottamukseen perustuva suhde yhteiskunnan kanssa, jotta teollisuus saavuttaa yleisen hyväksynnän. Yksi keskeinen skalaarisen sosiaaliseen toimiluvan mallin ja muiden mallien välinen ero on se, että valtionhallinto määritellään perusedellytykseksi sekä yhteisöllisellä että yhteiskunnallisella tasolla. Tähän asti on ajateltu, että valtionhallinnolla on sosiaaliseen toimiluvan kannalta oma, joskin määrittelemätön roolinsa vain yhteisöä ylemmällä tasolla.

Tässä tutkimuksessa tarkastelun kohteena on Eurooppa, missä demokraattiset hyvinvointivaltiot ovat asettaneet valtion kaivostoiminnan hyväksyttävyyden portinvartijaksi ja missä myöskin on tehty suurin osa yhteiskunnallisen tason sosiaalisen toimiluvan mukaisista käytännön toimista. Skalaarisen sosiaalisen toimiluvan mallin testaus osoittaa, että luottamuksen ja hyväksynnän edellytykset ja roolit eivät skaalaudu saumattomasti. Siksi tutkimuksessa on uudelleenarvioitu sosiaalista toimilupaa skalaarisena käsitteenä, joka on riippuvainen ennakkoehtojen ja edellytysten täyttymisestä. Aikaisemmasta näkemyksestä poiketen valtionhallinto sekä siihen liittyvä oikeudellinen ja hallinnollinen viitekehys eivät ole yhteiskunnallisen sosiaalisen toimiluvan perusedellytys, vaan ne ovat pikemminkin ennakkoehto teollisuuden ja yhteiskunnan välisten suhteiden rakentamiselle. Euroopassa luottamuksen ja hyväksyttävyyden muodostaminen perustuu suurelta osin ennakkoehtojen täyttymiseen.

Tutkimuksessa toteutettu skalaarisen sosiaalisen toimiluvan mallin kehittäminen perustuu olemassa olevien sosiaalisen toimiluvan mallien lisäksi luottamuksen rakentamisen tutkimukseen Suomessa ja Espanjassa. Kehitysvaihetta seurannut edellytysten tarkkuuden ja tasojen välisten vaikutusten testaus vaati yksittäisten edellytysten hienosäätöä kullakin tasolla. Näiden yksityiskohtaisempien edellytysten avulla voidaan testata itse tasojen interaktioita ja vaikutuksia selvittäen tason vaikutus sosiaaliseen toimilupaan ja eri tasojen vaikutukset toisiinsa. Tulokset perustuvat empiiristen aineistojen kvalitatiiviseen ja semikvantitatiiviseen analyysiin.

Väitöskirjassa kehitetty malli vastaa Euroopassa luonnonvarojen hyödyntämisestä käytyihin keskusteluihin ja niitä koskeviin lainsäädäntötoimiin. Vuonna 2008 raaka-aineet tulivat ensimmäistä kertaa Euroopan komission agendalle, ja sittemmin kriittisten ja strategisten raaka-aineiden tuotannon kehittäminen energiasiirtymää palvelevaksi on nostettu komission ohjelmien prioriteettilistan kärkeen. Tästä selkeä esimerkki on EU:n kriittisten raaka-aineiden asetuksen (CRMA) nopea käyttöönotto. Kaivostoiminnan edistäminen ja sosiaalisen toimiluvan hankkiminen eivät silti ole sama asia. Erityisesti kansalaisyhteiskunnan taholta on nostettu esiin huoli CRMA:n löyhistä ympäristö- ja sosiaalisista kriteereistä. Koska ennakkoehtojen riittävyys on kyseenalaista, on todennäköistä, että kaivosteollisuuden yritykset rakentaa suhteita laajempaan yleisö epäonnistuvat ja jännitteet kaivostoiminnan ympärillä kasvavat.

Alussa tutkimus keskittyi sosiaaliseen toimilupaan kaksikerroksisena yhteisöllisen tason ja yhteiskunnallisen tason käsitteenä, jossa kaivosteollisuuden yleisen hyväksymisen ajateltiin olevan tärkeää kaivosprojektien paikallisen hyväksymisen kannalta. Tutkimus poiki silti yllättäviä havaintoja. Ensin havaittiin, että yhteiskunnallinen ja yhteisöllinen sosiaalinen toimilupa perustuvat ennakkoehtoihin ja edellytyksiin ja että hyvä hallintotapa ja vahvat juridiset kehikot ovat ennakkoehtoja yhteiskunnallisella tasolla. On epäselvää, mitkä ovat nimenomaisia ennakkoehtoja yhteisöllisellä tasolla, sillä tutkimus keskittyy yhteiskunnallisen sosiaalisen toimiluvan toimintaan, mutta selvästikin niitä on ja ne liittyvät hallintoon. Näiden ennakkoehtojen tulee täyttyä ennen kuin teollisuus voi aloittaa välttämättömän ja edellytyksiin perustuvan luottamuksen rakentamisen kansalaisyhteiskunnan kanssa. Toinen havainto oli, että yhteiskunnallisen tason sosiaalinen toimilupa ei ole tärkeä projektin paikallisen hyväksynnän kannalta. Sen sijaan hyväksynnän kannalta tärkeitä seikkoja ovat yhteisön ja yhtiön välinen suhde ja kyky neuvotella alueellisista asioista. Sosiaalinen toimilupa edistää yhteisön hyväksyntää ja on myös riippuvainen siitä. Kolmanneksi havaittiin, että koska ennakkoehdot ovat tärkeitä yhteiskunnallisella tasolla, kaivosteollisuudella ei ole sanottavasti mahdollisuuksia rakentaa suhteita koko maan kansalaisiin, koska tarjolla on vähemmän etuja, joista teollisuudenalalla on valta neuvotella. Tilanne voi muuttua ajan mittaan, jos esimerkiksi kansalaiset näkevät, että ennakkoehdot ovat riittävät, ja jos heidän kaivosteollisuudelle asettamansa vaatimukset kasvavat. Toistaiseksi Euroopassa ei silti ole juurikaan tilaa suhteiden rakentamiseen.

This thesis is an exercise in theory building around the function of SLO at the societal scale. A well-established concept applied at the scale of local communities, research on the nature of SLO at the societal scale is still at a nascent stage. There are many reasons for this including the challenge of defining who comprises ‘society,’ whether trust can underlie a relationship between society and industry given the complexity of actors, and the blurring of the SLO concept itself as a private governance mechanism given the levers of change involve policy makers and legislation. There also exists an ideological obstacle, as some academics hesitate to explore scales beyond the community because it suggests a possible diluting of social licence as it is understood, that power lies in a community as it does in government. To delve more deeply into these issues, the research begins with the proposition that SLO is a concept with the community-company relationship at its core, but that it is scalable, meaning the drivers, actors and relationship-building goals can be scaledup from the community level to the societal level. This idea has been operationalised via development of the Scalar SLO Model, which integrates within a single model the drivers of acceptance and loss at both scales. In so doing, the model ultimately allows testing both intra- and inter-scales to address the objective of the thesis, explaining the mechanism behind the functioning of societal SLO and to determine its relevance for a community’s acceptance of a mining project.

The community and societal scales are integrated in the model through shared drivers of gaining or losing trust and acceptance. As the drivers of community SLO can be scaled up to also function as the drivers of societal SLO, so too are the roles that trust and acceptance play. Where a company must build a relationship with a community based on trust for there to be acceptance of a project, so too must industry build a trust-based relationship with society for there to be acceptance of the mining industry. One important difference between the Scalar SLO Model and other models is the incorporation of government as a foundational driver both at the community and societal scales. Previously, government was theorised to have a role in SLO, albeit undefined, only at scales beyond the community.

The research is situated in Europe, where welfare democracies have positioned the state to act as the gatekeeper of mining acceptance and where the majority of societal level research and practice on SLO has been undertaken. Testing of the Scalar SLO Model reveals that the drivers and roles of trust and acceptance do not scale neatly. This has provoked a re-thinking of SLO as a scalar concept to one more contingent on the satisfaction of preconditions and drivers. Government and its associated legal and regulatory frameworks are not, as originally assumed, the foundational driver of societal SLO but rather a precondition for the relationship-building between industry and society to then begin. In Europe, fulfilment of the preconditions is a large part of developing trust and acceptance.

Development of the Scalar SLO Model is rooted in the extant SLO models with additional research on trust-building in Finland and Spain. The subsequent testing of the model to determine the accuracy of the drivers and the influence between scales necessitated a further refinement of the individual drivers at each scale. These more nuanced drivers allow for the testing of the interactions and influences of the scales themselves, both in terms of the effect scale has on SLO and the effects different scales have on one another. The outcomes are a result of utilizing multiple methods consisting of both qualitative and semi-quantitative data analysis.

The model and the thesis in general respond to the quickly evolving discourse and legislative actions now taking place in Europe. From 2008 when raw materials first appeared on the European Commission’s agenda to the present day, the importance of incentivising critical and strategic raw materials production for the energy transition has leapt to the top of the Commission’s policy priorities. The lightning-fast process of adopting the Critical Raw Materials Act (CRMA) is the clearest demonstration of this. Incentivising mining and gaining a social licence are not, however, the same. Concerns as to the loose environmental and social standards in the CRMA have already been voiced by civil society. With the sufficiency of the preconditions questionable, efforts by the mining industry to build relationships with the broader public are not likely to succeed and tensions around mining activities will probably increase.

What began as an enquiry into SLO as a two-tiered concept of community scale and societal scale, where the broad-gauge public acceptance of the mining industry was thought to be important for the local acceptance of mining projects, has resulted in several surprising findings. The first is that societal and community SLO are each comprised of preconditions and drivers with good governance and strong legal frameworks being the preconditions at the societal scale. It is not clear what the preconditions for the community scale are precisely as the research focuses on the functioning of societal SLO, but it is clear they exist and are related to governance. Fulfilment of these preconditions are necessary before the trust-building work industry must subsequently undertake with society, based on the drivers, can begin. The second finding is that SLO at the societal scale is not important for the local acceptance of a project. What matters for acceptance is the community-company relationship and the ability to negotiate issues that happen at the site level. Societal acceptance plays a supportive role to community acceptance and is dependent on it. The third finding is that because the reconditions are so important at the societal level, there is little room for the mining industry to build relationships with the general citizenry because there are fewer benefits that industry has the power to negotiate. This could change over time, for example, if the public feels the preconditions are adequate and they demand more from industry. For now, however, the space for relationship-building in Europe is minimal.