Julkisten sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityinen tuotanto ja lainsäätäjän harkintavallan rajat

Abstract

Tutkimuksessa pureudutaan kansallisen lainsäätäjän toiminta-autonomiaan erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistamisen sekä yksityistämisen kontekstissa. Tutkimuksessa tarkastellaan, minkälaisia oikeudellisia rajoja lainsäätäjän harkintavallalle on löydettävissä, jos lainsäätäjän tavoitteena on julkisten sote-palveluiden tuotannon avaaminen yksityiselle tuotannolle sekä markkinamekanismeille. Tämä muodostaa tutkimuksen keskeisen tutkimuskysymyksen.

Tutkimus tarkastelee tapaustutkimuksen omaisesti ja yksityisen sote-palveluiden tuotannon kautta kehitystä, jossa oikeuden kansainvälistyminen, eurooppalaistuminen, pluralisoituminen ja perusoikeudellistuminen ovat lisänneet lainsäätäjälle ulkopuolelta asetettavia tehtäviä ja tuoneet uudenlaisia rajoja lainsäätäjän harkintavallan käytölle. Tutkimuksessa on kyse pistemäisestä mutta omassa kontekstissaan kattavasta kontribuutiosta politiikan oikeudellistumisen, oikeuden perusoikeudellistumisen ja oikeuden eurooppalaistumisen ympärillä käytävään keskusteluun. Tutkimuksen puitteissa hahmotellaan myös teoreettinen malli lainsäätäjän harkintavallan rajojen paikantamiseksi, ja tämä malli voi olla sovellettavissa myös muihin tutkimusasetelmiin.

Tutkimus tarjoaa aineellisoikeudellista tulkintaa ja systematisointia tutkimusasetelmaan kytkeytyvistä teemoista, eli sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotannon ja järjestämisen perustuslaillisesta ja unionioikeudellisesta arvioinnista. Tarkastelu kytkeytyy lähdeaineistonsa kautta käytännössä myös Juha Sipilän ja Sanna Marinin hallitusten sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistuksiin sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden kehittämistä koskevassa keskustelussa esitettyihin muihin tuotannon ja järjestämisen rakenteisiin.

Tutkimus jakautuu neljään eri osioon, joissa kussakin joko luodaan pohjaa tutkimuksessa tehtävälle aineellisoikeudelliselle tarkastelulle tai tarjotaan aineellisoikeudellinen vastaus johonkin tutkimuskysymyksen kannalta olennaiseen kokonaisuuteen. Tutkimuksen metodi on lainoppi eli oikeusdogmatiikka. Tutkimuksen laajemmaksi tavoitteeksi voidaan määrittää yhteiskunnallisen ilmiön paikantaminen, määrittely ja kontekstualisointi lainopillista metodia käyttäen. Kyse on lainsäätäjän harkintavallan oikeusdogmaattisesta systematisoinnista sosiaali- ja terveyspalveluiden kontekstissa, eli oikeuden systematisointia käytetään tutkimuksessa paljastamaan ja määrittelemään yhteiskuntapoliittista ja oikeudellista ilmiötä – lainsäätäjän harkintavaltaa.

Tutkimuksen tuloksena voidaan esittää yhtäältä ne nimenomaiset oikeudelliset rajat, jotka kansalliselle lainsäätäjälle asettuvat, kun tämä pyrkii lisäämään yksityisen palvelutuotannon määrää julkisessa sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmässä. Tarkastelun pohjalta voidaan todeta, että julkisten sote-palveluiden yksityisessä tuotannossa on kyse toiminnasta, jossa lainsäätäjä joutuu navigoimaan joitakin muita julkisia palveluja kapeamman harkintavallan puitteissa. Arviointi kiinnittyy erityisesti perustuslain 124 §:n edellytyksiin julkisten hallintotehtävien antamisesta muille kuin viranomaisille sekä perustuslain 19 §:n 3 momentin sekä 6 §:n asettamaan vaatimukseen, jonka mukaisesti sote-järjestelmän on kokonaisuutena turvattava riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut yhdenvertaisesti. Yksityisen tuotannon elementtejä hyödyntävän sote-järjestelmän toiminta ei saa ylittää tiettyä epävarmuuden enimmäistasoa, mutta normikokonaisuus ei aseta nimenomaisia rajoja yksityisen tuotannon roolille tai määrälle järjestelmässä, mikäli perustuslain 124 §:n asettamat reunaehdot täyttyvät.

Unionioikeudellisen tarkastelun osalta olennaisin kysymys liittyy EU:n kilpailuregiimin soveltumiseen, eli taloudellisen toiminnan rajanvetoon. Suomen julkista sote-järjestelmää on vakiintuneesti ja perustellusti arvioitu laajalti ei-taloudelliseksi toiminnaksi. Merkitystä on kuitenkin myös vapaan liikkuvuuden ja muiden sisämarkkinasääntöjen vaatimuksilla ja SGEI-regiimillä. Lisäksi huomiota on kiinnitettävä EU-tason hankintasääntöjen vaatimuksiin. Taloudellisen toiminnan rajanvetoa sekä hankintaregiimin ja SGEI-regiimin soveltamisaloja on monissa tapauksissa arvioitava samassa toiminnassa erikseen eri relaatioissa.

Nimenomaisten oikeudellisten rajojen lisäksi tutkimuksen pohjalta voidaan esittää ajatuksia myös siitä, millä tavoin lainsäätäjän harkintavalta muodostuu paitsi tutkimuksessa tarkasteltavassa kontekstissa, myös laajemmin. Tutkimuksessa tehdyn tarkastelun kautta voidaan todeta, että konkreettisella tasolla ja myös systeemisesti lainsäätäjän harkintavallan rajat syntyvät oikeusnormien lisäksi myös niihin liittyvästä oikeudellisesta ja tulkinnallisesta epävarmuudesta. Hahmotus monien sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityisen tuotannon kontekstissa keskeisten lainsäätäjän harkintavaltaa rajaavien oikeudellisten reunaehtojen täsmällisistä rajoista on eri vaiheissa ollut hyvin hankalaa. Siksi eri lainsäädäntöhankkeiden valmisteluvaiheessa on mahdollisesti ollut vaikea paikantaa täsmällisesti, miten eri ratkaisuja olisi keskeisten oikeusnormien valossa arvioitava. Tällainen epävarmuus olennaisesti vaikeuttaa uudistusten suunnittelua ja säätämistä ja vaikuttaa näin lainsäätäjän harkintavaltaa kaventavasti. Kun lainsäätäjän oikeudellinen toimintaympäristö monimutkaistuu, voidaan tämän harkintavaltaa rajaavan dynamiikan vaikutuksen ajatella olevan kasvava.

This study explores the limits of national legislative autonomy in the context of health and social service reforms involving privatisation. It examines the legal constraints on the national legislator’s discretion when the aim is to open the production of public social and health services to private actors and market mechanisms—this forms the central research question.

Using a case study approach within the field of social and health services, the study investigates how the internationalisation, Europeanisation, and pluralisation of law, along with the growing role of fundamental rights, have imposed new constraints on the national legislator’s discretion. It makes a contextual yet comprehensive contribution to debates on the judicialisation of politics, the rising significance of fundamental rights, and the Europeanisation of legal systems. The study also presents a theoretical model for identifying the limits of national legislative discretion—a model that may be applied in other research contexts.

The study provides a legal-dogmatic interpretation and systematisation of the constitutional and EU law issues related to the organisation and production of social and health services. In practice, the analysis is also linked to the social and health care reforms of the Governments of Juha Sipilä and Sanna Marin, as well as to other structures proposed in the Finnish debate on the development of these services.

The study is divided into four sections, each of which either lays the groundwork for or directly engages in substantive legal analysis addressing the research question. It primarily applies the legal-dogmatic method. However, the broader objective of the study is to locate, define, and contextualise a societal phenomenon—the margin of discretion available to the national legislator—through that method. Legaldogmatic systematisation is thus used to reveal and analyse a socio-political and legal dynamic.

The study offers a concrete answer regarding the national legislator’s margin for discretion in this context and outlines the legal limits that must be observed when increasing private provision within the public social and health care system. The analysis suggests that private provision of public social services requires the legislator to operate within a narrower margin of discretion compared to some other public services. The assessment focuses in particular on Article 124 of the Constitution, concerning the delegation of administrative tasks to entities other than public authorities, as well as Articles 19(3) and 6, which require the social and health care system as a whole to guarantee adequate and equal access to services. From this perspective, a system involving private production must maintain a sufficient level of certainty regarding its ability to fulfil its tasks. However, there are no explicit legal limits on the role of private providers, provided that the conditions set out in Article 124 are met.

In terms of EU law, the most relevant issue concerns the application of the competition regime, specifically the distinction between economic and noneconomic activities. The Finnish public social welfare system has consistently and justifiably been classified as largely non-economic. Nevertheless, internal market rules, including the principles of free movement, and the SGEI (Services of General Economic Interest) regime, remain relevant. EU procurement rules also impose requirements that must be observed. Notably, the classification of an activity as economic or non-economic, and the applicability of procurement or SGEI regimes, often need to be assessed separately, depending on the context.

Beyond identifying legal boundaries, the study offers insights into how legislative discretion is constituted more broadly. It suggests that the limits of discretion stem not only from formal legal norms but also from the legal and interpretive uncertainty that surrounds them. In the context of private production of public social and health services, it has often been difficult to clearly determine the applicable legal constraints. This uncertainty has likely complicated legislative drafting and reform processes by making it harder to predict legal outcomes. As a result, the legislator’s effective discretion is further reduced. As the legal environment continues to grow more complex, this dynamic is likely to intensify.