Kuntakonsernin ohjaus ja valvonta

Abstract

Kuntakonsernien ohjaus perustuu nykyään kuntalain mukaisen hallinnollisen ohjauksen lisäksi myös kunnan muihin ohjauksen keinoihin. Tämä johtuu kuntien toimintaympäristön sekä organisaatiorakenteen muutoksesta, jossa kunnallisia palveluja tuottavat yhä useammin sen omistamat tytäryhteisöt. Tällöin hallinnollisen ohjaus, jota kunta voi käyttää kunnanhallituksen alaisten toimielinten ohjaamiseen, ei tule kyseeseen.

Tutkimuksessa tarkastellaan kuntakonsernien ohjausta oikeusdogmaattista tutkimusmenetelmää käyttäen. Tarkoitus on selvittää, miten kunta voi ohjata sen alaisia tytäryhteisöjä osana konserniaan. Kuntakonserneilla on Suomessa pitkät perinteet, mutta kuntakonserni käsitteenä on määritelty kuntalaissa vasta vuonna 2006. Tämä on asettanut omat haasteensa kuntien toimintaan, mutta ei ole kuitenkaan rajoittanut sitä. Kuntakonserni-käsitteen merkitys nykyisessä kuntalaissa on jäänyt vähäiseksi, mikä johtuu kuntakonserni varsin avoimesta sääntelystä kuntalaissa.

Kuntakonserneja koskeva sääntely on avoimempaa kuin kunnan omaan organisaatioon kuuluvien toimielinten. Tämä johtuu siitä, että kunnan tytäryhteisöt toimivat kunnasta irrallisena oikeussubjektina, sekä siitä että niiden toiminta sijoittuu yksityisoikeuden alaan. Avoin sääntely lain tasolla on johtanut siihen, että esimerkiksi Suomen kuntaliitto on antanut ohjeensa kuntakonsernien ohjaukseen liittyen. Kuntaliiton ohjeilla on vahva asema kuntien toiminnassa.

Kunnan tytäryhteisöjen sijoittuminen yksityisoikeuden alueelle jo itsessään aiheuttaa haasteita niiden oikeudelliselle sääntelylle. Kuntien on täytynyt löytää muita keinoja ohjata niiden alaisia tytäryhteisöjä. Nämä keinot perustuvat osakeyhtiölain säännöksiin, joita sovelletaan kunnan julkisoikeudellisessa toimintaympäristössä.