Vesipuitedirektiivin oikeudellinen velvoittavuus metsätaloudellisten toimenpiteiden lupaharkinnassa

Abstract

Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää vesipuitedirektiivin (VPD) oikeudellinen velvoittavuus metsätaloudellisten toimenpiteiden lupaharkinnassa. Viimeaikaisen tutkimustiedon perusteella metsätalouden toimenpiteiden vesistövaikutukset ovat osoittautuneet aiempaa kuormittavammaksi. Lisäksi metsätalouteen laajassa merkityksessä kuuluva Finnpulp Oy:n tehdashankkeen ympäristölupa evättiin, ja hankkeen katsottiin kaatuneen osin lainsäädännön puutteisiin. Kaikkiaan VPD:n liittyvä oikeustila on jokseenkin epäselvä, mikä haastaa tarkastelemaan tutkimusaihetta.

Tutkielman tavoitteena on tarkastella metsätaloudellisen toimenpiteiden luvanvaraisuutta ja miten VPD vaikuttaa mahdollisessa lupaharkinnassa. Metsätalouden toimenpiteiden luvanvaraisuuden ja VPD:n huomioonottovelvollisuuden oikeudellista sisältöä sekä muotoa tulkitaan ja systematisoidaan lainopin keinoin. Tutkielman syventämiseksi hyödynnetään myös sääntelyteoreettista tutkimusotetta, jotta tutkielma ei jäisi vain oikeusnormeja kuvailevalle tasolle. Lisäksi tutkielmassa VPD pyritään sovittamaan yhteen mukautuvan hallinnan paradigmaan. Sen ymmärtäminen selvittää VPD:n sääntelystrategista luonnetta omia erityispiirteitä sisältävällä ympäristöoikeuden alalla.

Tutkielman menetelmällinen analyysi perustuu pääosin ympäristölupajärjestelmää ja vesiensuojelun suunnittelujärjestelmää säätelevän lainsäädännön ja niiden esitöiden, Euroopan unionin Weser-päätöksen (C-461/13) ja Korkeimman hallinto-oikeuden Finnpulp-päätöksen (KHO:2019:166) tarkasteluun. Tutkielmassa ympäristölupajärjestelmällä viitataan ympäristönsuojelunlain (86/2000, YSL) mukaiseen ympäristölupaan ja vesilain (587/2011, VL) mukaiseen vesilupaan. Analyysin perusteella havaitaan, että metsätaloudellisten toimenpiteiden luvanvaraisuus perustuu YSL:n ja VL:n ympäristön pilaantumista koskevan kynnyksen ylittämiseen. Perinteisistä metsätalouden toimenpiteistä luvanvaraisia voivat olla lähinnä ojitus ja turvetuotanto. Metsätalouden puunjalostusteollisuus on usein vesistövaikutuksiltaan merkittävää ja täten toiminta edellyttää usein luvan saamista.

Tutkielmassa havaitaan, että toiminnan edellyttäessä lupaa, ohjaavat YSL ja VL ottamaan toiminnassa VPD:n perustuvan vesienhoitosuunnitelman huomioon. Huomioonottamisen sisällön selvittäminen muodostaa tutkielmassa tärkeän, normatiivisuuden jatkumoksi kutsutun kokonaisuuden. Tutkielmassa havaitaan, että epäselvyys pohjautuu osin VPD:n direktiiviluonteeseen lainsäädäntöinstrumenttina. Siitä johtuen lainsäätäjä on Suomessa jättänyt normin muotoutumisen lainsoveltajalle ja direktiiviin perustuva lainsäädäntö muotoutuu usein vuosien soveltamiskäytännön aikana. Ympäristölupaharkinta on aina myös tulevaisuusorientoitunutta ja kasuistista, minkä vuoksi siinä on tietynlainen epävarmuus väistämättä läsnä. Tutkielmassa kasuistisuuden havaitaan osin ilmentävän mukautuvaa hallintaa, johon VPD perustuu. Mukautuva hallinta ei kuitenkaan nykyisellään riittävästi toteudu.

Vaikea kysymys on, onko VPD:lle onnistuttu valitsemaan sellainen muoto ja keinot, jotka vastaavat sen alkuperäistä tarkoitusta. Vaikka direktiiviluonne selittää osin VPD:n epäselvyyttä, havaitaan tutkielmassa muutospainetta nykyiseen vesiensuojelua säätelevään lainsäädäntöön. Erityisesti Finnpulp-päätös nostaa esiin tärkeitä lainsäädännöllisiä käytännön ongelmia eikä tutkielmassa ole ilmennyt perusteita poiketa niistä. Lainsäädännön kehitystarve korostuu metsätaloutta koskevan uuden tutkimustiedon valossa, kun vesistövaikutukset koskettavat juuri ojitusta ja turvetuotantoa. Tutkielman lopussa esitetään lainsäätäjälle de lege ferenda-kehitysehdotus.